大力推进监管转型 ——肖钢同志在2014年全国证券期货监管工作会议上的讲话 - 第2页 - 金融行业 - ITPUB论坛－专业的IT技术社区

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由于证券产品的复杂性、虚拟性和交易方式的特殊性,信息不对称问题特别突出,决定了信息披露在整个资本市场运行过程中处于中心和基础地位。只有确保信息真实、准确、完整、及时,才能形成合理的市场定价,发挥资本市场有效配置资源的作用;才能引导市场预期,促进理性的投融资决策和股权文化;才能及时充分地揭示和评估市场风险,提高市场运行的稳定性。因此,必须加强信息披露监管,重点打击虚假信息披露、欺诈发行、价格操纵等违法违规行为,确保市场机制有效发挥作用。

强化市场主体信息披露的法律责任。信息披露是向社会公众作出的承诺,信息披露义务人必须严格履行法律义务,其言行必须与所披露信息一致。如信息发生变化,应当及时按规定进行持续公开披露。市场主体要强化公司治理及内控体系建设,建立健全规范化运作流程并有效执行,从源头上确保信息披露质量。保荐机构、财务顾问、会计师和律师事务所、资产评估机构要勤勉尽责,发挥好信息披露把关作用。证券交易所全面负责上市公司定期报告、临时公告等信息披露的一线监管,树立信息披露监管权威,加强自律管理。

坚持以投资者需求为导向,使信息披露更好地为投资者服务,而不是以监管自身需求为中心。信息披露规则是否科学,不仅对投资者决策有重大影响,也直接影响信息披露监管的质量。要把满足投资者的需求作为出发点和落脚点,建立发行上市、日常监管等各个环节有机衔接的信息披露规则体系。在股票发行环节,要完善招股说明书的格式、语言和内容,针对不同行业制定适应其特点的差异化信息披露要求,增强信息披露的有效性。在日常监管环节,要把现行对同业竞争、关联交易、并购重组、再融资、公司治理、财务会计等方面的监管要求纳入信息披露监管。要根据日常监管中发现的问题,充实和调整信息披露要求,完善信息披露规范制定机制。

在加强市场主体信息披露监管的同时,要加快建设透明证监会。秘密是公正的天敌,阳光是最好的消毒剂。证监会要维护“三公”,必须增强透明度。政府信息要以公开为原则,以不公开为例外,做到规则公开、过程公开、结果公开。要加大新闻宣传和舆论引导工作力度,强化沟通交流互动,及时解疑释惑,让市场各方充分理解和支持监管工作。
监管与执法既紧密相连,又有所区别。执法有广义与狭义之分。广义执法是会机关及派出机构执行法律、法规和规章履行监管职责的行政行为,从这个意义上讲,日常监管属于广义执法范畴,所有监管人员都是执法人员。狭义执法是指对涉嫌违法违规行为进行专门调查,并对其作出行政处罚或移交公安司法机关的行为。我们通常说的执法,是指狭义执法,即稽查执法。推进监管转型,需要进一步厘清和处理好日常监管与稽查执法的关系,证监会行政监管与交易所、协会自律管理的关系,监管措施、行政处罚措施与自律措施的关系。

厘清日常监管与稽查执法的关系。日常监管有两方面,一个是对市场主体进行合规性与审慎性监管,主要目的是促进市场主体依法合规、稳健运营,防范机构风险和市场风险。另一个是及时制止违法不当行为,或者发现有关线索后及时移送稽查执法部门。可见,日常监管和稽查执法不是割裂的,不能两张皮。日常监管要按照稽查执法的程序、证据标准和认定条件开展检查、核查工作,提高发现违法违规线索的能力。符合立案条件的,及时立案调查或移送稽查执法部门,并采取相应监管措施,监管措施的实施要与立案调查、行政处罚有效衔接。制定日常监管和稽查执法协调工作规则,促进派出机构、稽查执法部门、日常监管部门在现场检查、适用各种措施、对外发布信息等方面的及时沟通、有序衔接和协作配合。

厘清证监会与交易所、协会的关系。行政监管和自律管理都是市场监管的重要方式。交易所和协会既负有法定职责,也具有自律管理权限,必须严格依照法律法规和自律规则,积极主动、全面及时履行职责,不能以任何理由疏于履责,也不能回避矛盾或上交难题。证监会要大力支持交易所和协会开展工作,对于依法确需由证监会批准的事项,要明确标准、流程和期限,提高透明度。积极研究进一步增强交易所、协会权责的政策措施,激发交易所、协会活力。

厘清监管措施与行政处罚措施、自律管理措施的关系。三类措施在表现形式上存在交叉,但其性质、功能有所不同。监管措施是对市场主体合规性和审慎性监管过程中实施的矫正性措施,主要作用是防止风险蔓延和危害后果扩散,对时效性要求较高。依据我会有关规定,监管措施包括责令整改、出具警示函、公开谴责等18种。行政处罚措施是对违法违规行为实施的惩罚性措施,具有实体性、结论性等特点,主要作用是惩戒。根据《行政处罚法》,行政处罚措施包括警告、罚款、没收违法所得、责令停业等6种。这两类措施的依据在于法律、法规和规章授权,具有国家公权力和强制性。自律管理措施是自律组织基于行业整体利益、依据自律规则对其成员实施的纪律惩戒性措施,具有自治性的特点,其依据主要是自律组织成员的权利让渡。当自律管理能够发挥作用时,行政监管一般不宜介入;但当行业利益与公众利益发生冲突、自律管理失效时,行政监管必须介入,以维护公共利益。会机关及派出机构、交易所、协会要根据自身不同性质和职能定位,严格规范实施监管措施、行政处罚措施或自律管理措施。需要强调的是,这三类措施各有所适用,并行不悖,可以相互补充但不能互相替代。要认真梳理现有监管措施,符合适用条件的,要坚决适用;同时符合立案条件的,还要及时立案或移送稽查执法部门立案调查;日常监管部门不能因为移送了稽查执法部门,就不及时采取监管措施。交易所、协会对违反自律规则的行为要采取自律措施,违法违规的要及时移交证监会,不能以自律管理代替行政监管。同时,要注意解决好同一事项多头监管、同一违规多头查处的问题,建立健全事前沟通会商机制。对市场主体行为有较大影响的监管措施的实施,要审慎评估,健全审批程序。
派出机构是所在辖区事中事后监管主力军,主要职责是按照证监会的统一部署和要求,做好辖区内一线监管工作,完成全系统协作监管任务。修订《派出机构监管工作职责》,及时将非上市公众公司、私募业务等纳入监管范围,加强投资者保护、打击非法证券期货活动等职能。针对不同辖区的市场情况,建立科学的派出机构资源配置和评价体系。

派出机构要重点开展辖区内上市公司、挂牌公司和拟上市公司、证券期货经营机构的监管执法工作,对各类违法违规行为和风险苗头要及时查处、及时制止。加强与地方党委政府和有关部门沟通交流和监管协调,完善在公司上市、退市、多层次市场建设、稽查执法、相关风险处置等方面的协作机制。深化与公安机关的协作,探索快捷有效的平行移送模式。派出机构要依法行使监管权力,提高监管执法水平,及时向会机关报告辖区重大事项,积极建言献策。同时,增强大局意识和责任意识,自觉维护整个证券期货监管系统的统一性、权威性和公信力。

会管单位是承担公共服务职能的监管支持平台。要进一步明确定位,把职责之内的事情做好,切实把市场运行保障、投资者服务、风险监测监控、市场教育培训及研究等职能落实到位,努力提高服务水准和运行效率。

会机关要进一步加强与派出机构、交易所、会管单位的沟通交流,从实际出发、合理可行地部署工作。重大决策要会商派出机构、交易所和会管单位,制定监管规则要充分征求他们的意见,意见不一致的要如实作出说明。加大业务指导和政策培训力度,精简考核评估、报告报送等事项,为他们履行职责创造良好条件。
建立机构业务牌照管理体系。适应综合经营趋势,实施公开透明、进退有序的证券期货业务牌照管理制度。公开各类业务的牌照准入标准、条件,制定并公示相应业务规范,向符合条件的机构开放,逐步解决大市场与小行业的矛盾。打破证券、期货、基金等机构业务相互割裂的局面,允许相关机构交叉申请业务牌照。区分公募和私募,探索建立与私募业务相适应的业务牌照管理方式,明确投资者适当性要求,加强监管协作,支持私募业务创新发展。

放宽证券期货经营机构准入。扩大行业对内对外开放,支持符合条件的主体设立证券期货经营机构,形成国有、民营、内资、外资并存的多元化竞争格局和优胜劣汰机制。大力发展专业证券投资机构,支持社会保险资金、养老金、企业年金等长期资金委托专业机构投资运营,拓宽资金进入资本市场的渠道。按照准入前国民待遇加负面清单的管理模式,推动相关法律法规修改,并在此基础上逐步放宽证券期货业外资准入限制,取消外资金融机构持股比例限制,允许外资证券期货经营机构设立独资子公司或分公司,取消合资公司业务牌照限制。支持境内证券期货经营机构通过跨境并购和开展跨境业务做强做大。

促进中介机构创新发展。逐步推进原则监管,增强监管规则的弹性和包容性,最大限度减少对证券期货经营机构具体业务活动和内部事务的管理。支持证券期货经营机构围绕实体经济和客户需求,依法自主开展业务与产品创新,扩大业务范围、丰富产品种类、提升服务质量和经营效益。丰富证券期货经营机构组织形式,鼓励特色化经营、差异化发展。规范发展证券期货经营机构柜台业务,稳步发展机构间市场。促进会计审计评估机构、评级增信机构、法律服务机构提升执业质量和公信力。促进证券投资基金管理公司向现代资产管理机构转型。支持引导证券期货服务业利用网络信息技术创新产品和服务,规范发展互联网金融业务。
深入落实我会《关于进一步加强稽查执法工作的意见》,全面深化执法体制机制改革,加大执法力度,严厉打击违法违规行为。

优化线索处理、案件快速反应和移送机制。在线索处理方面,组建线索分析处理中心,建立异动、异常、举报线索快速检查制度,完善交易所线索直接报送标准和机制,建立有奖举报制度。在立案调查方面,建立快速反应机制,线索基本清晰的直接转立案调查;线索需要核实的,尽量缩短核查时间。要切实做好上市公司立案调查、执法处罚的信息披露工作,对案件复杂、调查期限长的,应分阶段持续披露,最大限度让投资者公平及时得到事关投资决策的基本信息,经检查和调查没有发现问题的,也要及时公告。稽查局不再对拟移送处罚事项进行复核,对于拟处罚的案件,调查部门在移送审理的同时,应报稽查局备案。涉嫌犯罪案件及线索需要移送公安部门的,原则上报送稽查局统一移送;确有必要的,经稽查局同意后可由派出机构就地平行移送。对于重大、敏感、复杂的涉嫌犯罪线索,探索行政调查与刑事侦办同步立案、联合取证机制。

继续深化查审分离体制改革。建立主任委员负责、审理委员定案的行政处罚工作机制,将案件审理主审合议制度和全体委员参加的审理会制度,调整为5名委员组成的主审合议定案制度,切实提高案件审理效率、质量和权威。提高行政处罚的独立性,取消案件会签机制,会领导只可以依法对案件提出予以处罚或加重处罚的意见,不允许提出不予处罚或减轻处罚的意见。各派出机构领导也要比照办理。建立案件审理监督问责机制,继续推进审理公开,在案件数量较多的地方建立案件巡回审理工作机制。合理配置全系统行政处罚的执法资源,处罚委负责办理大案要案、复杂疑难案件等重大案件,以及个别派出机构难以审理的案件。处罚委对派出机构行政处罚工作进行指导、服务、支持和监督。派出机构案件审理的程序可以适当简化。
建设集中统一、信息共享的中央监管信息平台,是推进监管转型的重要措施。长期以来,全系统信息分散,部门单位之间沟通交流文来文往,函来函去,信息处理方式落后,效率低下。建设这个平台,既是对全系统数据和资源的统一整合,更是监管业务和流程的集中再造。要改变会机关、派出机构、交易所、行业协会和会管单位不同信息系统各自为战、重复建设、信息采集不规范、口径和时点不统一的现状,适应“大数据”时代监管工作对信息分类、整合、挖掘的需求,全面提高监管信息化水平。

今年要全面启动中央监管信息平台建设,作为各单位“一把手”工程。中央监管信息平台由基础设施模块和业务功能模块两部分组成。基础设施模块包括统一数据报送系统、中央数据库、外部数据交换系统、公众信息发布反馈系统等;业务功能模块用于支持证监会行政许可、稽查办案、日常监管、宏观监管以及内部管理工作等,各功能模块根据使用层级和权限,为系统各单位、各部门工作提供信息支持。

全力推进业务监管系统逻辑集中,实现监管数据信息的统一、全面、共享。推进逻辑集中是金融业发展的趋势,是信息科技发展的内在规律,是一条被国内外同业实践所检验的成功道路,也是符合我会实际、促进我会监管转型的必然选择。逻辑集中即通过统一规划、统一业务需求、统一数据标准、统一数据采集和处理、统一管理信息运行维护,形成一套涵盖数据信息全、服务功能全、数据信息充分共享的应用系统。

坚持统一规划、分工协作、分步实施的原则,正确处理好集中统一与差异化需求之间的关系。中央监管信息平台是证监会系统各单位、各部门的应用平台,是按照各单位、各部门的需求建设的平台,是我会的最高监管信息平台。平台建设工作启动后,原则上不再单独建设新的监管系统,新开发的业务监管系统应纳入中央监管信息平台统筹考虑。已有业务监管系统可照常运行,但数据须全部纳入中央数据库,待系统升级改造时纳入平台。根据业务需求,按急用先行原则,逐步推进实施。平台建设将适当考虑监管单位的差异化需求,给部分单位一定自由开发空间。

加强组织领导,力争用3年左右时间全面完成系统建设,时间服从质量。信息系统建设是一项打基础、利长远的工作,工程复杂庞大。系统各单位、各部门负责人要亲自抓信息系统需求管理,安排骨干人员参与建设。2014年底前,完成全系统业务需求的调研,制定平台建设的总体规划、实施方案、管理制度和各项标准;基本完成统一数据报送系统、中央数据库等基础模块以及公司监管、稽查办案系统等第一批监管系统建设。2015年底前,以满足行政许可、风险监测、律师监管、行政复议和舆情监测等急用需求为出发点,整合并建成外部数据交换系统、公众信息发布反馈系统等,搭建监管信息平台的基础框架,完成部分新业务监管系统的开发工作,原则上全系统不再以函件往来形式通报情况。2016年底前,进一步推进业务系统整合,继续开展相关数据收集工作,完善中央监管信息平台数据模型建设;根据业务发展需要完成各部门新增的业务功能开发;对数据模型、应用功能进行评估与优化;实现在新增需求建设的同时,完成老系统的升级改造工作,以及老系统历史数据的导入与整合,并同时开展大数据处理及应用建设。
资本市场法律体系建设规划主要有两方面内容:一是进一步完善法律、行政法规和司法解释,这项工作主要依靠立法机关和司法机关,证监会主要是推动和配合。关于证券法修改、期货法制定,现在已经全面启动,这是全系统的一件大事,会机关具体牵头部门要担负起统筹协调、综合判断的职责,系统各单位要积极行动起来,按照各自分工,切实负起责任,提高工作效率。二是集中开展证监会规章和规范性文件的清理和整合工作,这项工作要靠我们来完成,主要任务是构建由融资与并购、市场交易、产品业务、市场与机构主体、投资者保护、监管执法、对外开放、审慎监管等8个子体系组成的法律实施规范体系。今后,证监会出台的制度规则,只要涉及规范行政相对人权利义务内容的,原则上一律采用规章的形式,规范性文件只能用来规定一些解释性、指引性、操作性的事项。为做好这项工作,要把握好以下方面:

明确工作责任。总的考虑是,按照功能监管的原则,明确一个职能部门牵头负责一个子体系的清理整合工作。牵头部门必须切实负起责任,制定实施方案,明确工作要求。其他相关部门和单位要按照牵头部门的要求,全力配合做好立法研究、制度论证、条文起草完善等方面的工作,共同完成好清理整合任务。

明确工作步骤。清理整合工作要以法律、行政法规等上位法为依据,但相关子体系的建设工作也不能被动等待,要主动关注、统筹协调相关立法工作的进程,同步考虑规章、规范性文件的制定工作。要结合法律制度建设的总体方向和要求,在向立法机关提出法律修改或者制定建议的同时,形成对我会规章、规范性文件的思路和建议,为相关法律修改或者制定后及时出台相应的配套制度规则创造条件。对于私募基金、场外市场、投资者保护以及监管执法等不涉及法律修改或者近期国务院明确政策措施的相关领域,则要抓紧推进相关工作,争取年内完成规章、规范性文件的清理整合工作。

明确工作要求。清理整合工作,要尊重立法工作规律、遵循立法工作程序,运用科学的立法方法,确保质量和效果。要针对实践中亟待解决的问题,提出有效的监管制度安排和保障其实施的有力制裁措施,确保制度规范能管用、有效果,真正做到“法意”准确,“法条”严谨。要广泛征求意见,尤其是要采取有效方式直接听取市场主体特别是中小投资者的意见,今后立法征求意见采纳或者不采纳情况和理由都要向社会公开。立法起草部门要认真研究不同意见,该吸收的吸收,不能吸收的要主动做好沟通协调工作。要严格规章、规范性文件的审议要求,重点围绕体制、职责、重大制度安排以及存在重大分歧意见的事项讨论决策,提高审议决策效率。
为政之要,唯在得人;监管转型,关键在人。面对繁重的转型任务,必须切实加强系统各级领导班子和干部队伍建设,以监管转型带动自身建设,以自身建设保障监管转型。

(一)加强作风建设
总体上看,证券期货监管系统干部队伍的主流是好的,但也存在一些问题。在党的群众路线教育实践活动中,会党委针对“四风”问题提出了八个方面的整改措施,我们要狠抓落实。要密切联系群众,深入市场一线,了解情况、发现问题、听取意见。要完善决策制度,建立健全重大政策公开征求意见、实施效果评估反馈机制,提高决策的科学性和透明度。要继续贯彻中央“八项规定”,切实加强内部管理,厉行勤俭节约,压缩会议数量,精简文件简报,把各级干部的时间和精力更多地用在监管工作上。
要认真贯彻修订后的《党政领导干部选拔任用条例》,结合资本市场监管转型,完善干部考核评价与激励约束机制,让想干事的人有机会、能干事的人有舞台、干成事的人受激励,让坚持原则、敢于碰硬、秉公办事的人受尊重、受爱护、受重用,打造一支与监管转型要求相适应的高素质干部队伍。要按照注重实绩、群众公认的选人标准,优化公开选拔、竞争上岗、民主推荐、民主测评的具体办法,使真正有能力、有业绩、有担当的干部脱颖而出。要坚持五湖四海、任人唯贤的用人导向,只要符合干部任用标准的,都要一视同仁,做到唯贤是举、选贤任能。各单位、各部门要严肃工作纪律,明确责任要求,建立健全有效管用的督办、考核、反馈、问责机制。严格执行“三定”方案,依法和按规定实行领导班子成员任期制。各级领导干部特别是一把手必须树立大局意识、责任意识,对不在状态、无所作为、不敢担当、能力不适应的领导干部要坚决调整。
会党委经认真研究,拟适当调整会机关的一些部门。有关方案还有待中央编办和国务院领导批准。在获批后的实施过程中,会涉及一些部门和人员的调整,有关部门的领导要切实负起责任,各级领导和干部职工要正确处理部门与全局、个人意愿与组织需要的关系,自觉服从组织安排,积极支持机构调整。各部门要切实做好职能划转、人员定岗和工作交接等工作,派出机构也要结合实际,相应调整内设处室。要精心组织和实施这次机构调整,确保队伍稳定、工作不断、秩序不乱、平稳过渡。

(四)加强干部队伍能力建设
面对新任务、新要求,能力不足的问题不同程度地存在,有些同志专业素质和知识储备跟不上,习惯于一成不变的工作方式,对事前审批轻车熟路,对事中事后监管缺乏办法和经验。系统各级领导班子和广大干部职工要有本领不够、能力不足的危机感,紧紧围绕监管转型的要求,提高统筹兼顾、开拓创新、破解难题的能力。要大兴学习之风,注重实践锻炼,加大干部轮岗交流力度,提高干部队伍素质。

(五)严格规范权力运行
各级领导班子要严格执行民主集中制,按照领导班子议事规则和程序作出决策,坚决防止“一言堂”、一个人说了算。进一步健全“三重一大”决策程序。建立稽查执法和行政许可说情备案制度,减少和规范监管执法自由裁量权。严格执行廉洁自律的各项规定,加强和改进纪检监察工作,切实做到反腐倡廉常抓不懈、拒腐防变警钟长鸣。